Author : Jean-Michel Severino
Date : March 30, 2009
Dear bloggers,
I would like to share with you some of the reflections of an article my colleague Olivier Ray and I just published in the Center for Global Development's working papers (accessible here), as they fit nicely in the mandate of this blog - i.e. 'sharing information, viewpoints and visions for the future with the common goal of advancing the cause of development'. In this piece we reflect on some of the changes taking place in the world of international development. We describe a transformation of official development assistance (ODA) into a global public policy whose objectives, instruments and actors are profoundly different from the ones that characterized development aid only ten to fifteen years ago.
Indeed the world of international development assistance is undergoing three concomitant revolutions, which concur to the emergence of a truly global policy. First, it is living through a diversification of the goals it is asked to pursue: to its traditional objective of ushering economic convergence between less and more developed economies have progressively been adjoined those of financing basic human entitlements and protecting global public goods. Secondly, faced with this new array of challenges, the world of development aid has demonstrated an impressive capacity to increase the number and diversity of its players - thus generating a governance conundrum for this eminently fragmented global policy. Thirdly, the instruments used by this expanding array of actors to achieve a broader range of policy objectives have themselves mushroomed, in the wake of innovations in mainstream financial markets.
Yet surprisingly, this triple revolution in goals, actors and tools has not yet impacted the way we measure both the financial volumes dedicated to this emerging global policy and the concrete impacts it aims to achieve. This paper argues for the need to move from the unsatisfactory measure of Official Development Assistance to the construction of clearer benchmarks for what ultimately matters: resources and results that concur to 21st century international development.
Below is the piece's introduction, which I hope will make you jump to read the rest! I warmly invite you to share your own thoughts on the ideas that we wrestle with in this paper. I will use the columns of this blog to answer any questions, suggestions or points of criticism that you may want to share on this ongoing reflection about the instruments of our common policy.
JMS
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Introduction
'Official Development Assistance' (ODA) is dying. Not that it really ever existed, at least in the neat form of a global fight against poverty with consensual objectives and means. Nor that international solidarity is decreasing: it isn't less but more money that is being poured each year into what can be called 'international public policies'[1]. But what we are witnessing is the dilution of an outdated concept - one based on long gone illusions about the unity, the clarity and the purity of the 'international community's' goals - into a new complex breed of public policies that attempt to confront the challenges of a globalized world. A triple revolution of objectives, players and instruments is reshuffling the cards, dynamiting old practices and habits. The bustling creativity of development finance is precipitating a change of era: a new phoenix is rising from the ashes of a half-century old policy.
This sudden metamorphosis of the world of international development assistance leads to a problematic question. Do global standards such as the famous objective of allocating 0.7% of donor countries' GDP to international development remain relevant? We will show that the fact that what this benchmark measures is senseless may give us a clue as to why it is not reached. As to why it cannot be reached. Time has come to change the thermometer - and speak the truth. For behind seemingly technical questions of measurement lay complex policy issues made even more abstruse by the absence of clear benchmarks: the world is treading a perilous mountain path blindfolded.
This paper walks us through the ever-expanding range of global concerns that the international community has come to deal with. It describes the rising tide of stakeholders active in the emerging field of global policy tasked with confronting these challenges. It then illustrates the amazing change in methods and instruments that are being used to do so. Changes that are commonly - and improperly - referred to as 'financial innovation for development'. It shows how, as a consequence of this triple revolution in goals, stakeholders and instruments, the current understanding of 'ODA' is becoming increasingly irrelevant as a tool for action. This analysis leads us to suggest a few elements of common sense on how to make progress in measuring what counts. Because measurement matters.
[1] The term 'international public policies' is used in this article to describe international actions that serve broadly agreed public ends. One of the theses of the paper is that international development assistance forms a form of global public policy dealing with North/South relations, which has come to incorporate three different subsets of objectives: the economic convergence of developing nations, the provision of basic services to all human beings and the protection of global public goods.
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Date : August 3, 2009 17:32
Dear Mr. Soverino,
Insightful paper! In particular, I find its review of the three revolutions that international development assistance is undergoing very helpful. Technically, the new concept of "global policy finance" may be more helpful in measuring the amount of resources devoted to the three goals specified in your paper. However, politically, the concept of "official development assistance" may be still valuable. Its strength is to measure how much resources the governments of more developed countries devote to help less developed countries. It is useful in specifying what has been done and what needs to be done for more developed countries to fulfill its duty and in reflecting the relations between more developed countries and less developed countries. I think the authors of the paper are also aware of this, as is indicated by the last part of the paper. In terms of international politics, the concept of ODA is not yet outdated. International development assistance is never just about development per se. Meanwhile, as "global policy finance" aims at measuring things so complicated and extensive, its operationalization will be controversial, and its measurement will be hardly accurate. Having said that, I believe your paper is a very important step for global public policymakers to appreciate and adjust to the changing world of international development assistance.
In addition, I also agree with you that there is an increasing need to widen the activity of DAC and incorporate non-OECD countries into the discourse on international development aid.
Chengqiu Wu from SIRPA
Date : July 5, 2009 05:15
Dear Mr Severino
I would like to inform to you and FORUM that : at the mild January 2011 in Vietnam will be Communist party congress 11 .This is event deeply influence to the Vietnam development way .
The Global Governance is very NEW orientation in our society .
I try to send it inside Vietnam .
But it will be better if all experts and Consultants working in Vietnam know about this weakness .Please let it more clear : It will be help sustainable development in Vietnam .
Thank you
Date : July 4, 2009 06:26
It would help to know what percentage of the world's poor live in jurisdictions that can be reached by middle-class-creating microfinance, and what percentage reside in jurisdictions that are too strife stricken or perhaps corrupt to permit door-to-door loan employees to offers abnking and credit services.
I guess it is about 2/3 a problem of insufficient capital and penetration and 1/3 a Somalia-like state of affairs, but would be nice to have this quantified. Presumably where microfinance can't function, more expensive geopolitical and/or well thought out military solutions will be required. Probably just observing where international aid organizations can function is a good proxy. The idea is to get an index of countries most "ripe" (cheapest cost) to be penetrated by microfinance.
Date : July 2, 2009 12:53
Quel est le changement qui permettrait l'émergence d'une solidarité globale entre les acteurs si variés mentionnés dans l'article? la crise elle-même ne semble pas assez forte pour une remise en cause des paradigmes qui la causent, l'ampleur des dégradations environnementales non plus...
Car si politique globale il y a alors elle ne peut reposer que sur un concensus: qui alors est en capacité de la conduire ? Or quel motif voudrait que l'ensemble des acteurs actuels contribuent inéquitablement - car selon leurs moyens - à une redistribution équitable des richesses globales?
Date : May 25, 2009 10:45
Je joins une contribution inspirée par l'article et qui porte sur la nécessité de renforcer la cohérence entre le financement des politiques globales (GPF) et les autres politiques nationales afin que ce financement ne soit pas cantonné à la portion congrue (comme le fut l'APD) et reçoive le plein appui des opinions publiques et des décideurs politiques et administratifs.
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1. Financement des politiques globales (GPF) et cohérence des politiques
Etablir la cohérence entre la politique extérieure et les politiques nationales devient plus que jamais une nécessité à l'heure où la globalisation entraine le développement des politiques pensées au niveau global et la mise en oeuvre d'institutions et de financements situés en dehors du territoire national.
Les Etats-nations demeurent le cadre de référence du politique et donc des opinions publiques. Il est donc impératif que les politiques menées à l'extérieure apparaissent pleinement cohérentes avec les intérêts nationaux, non seulement financiers mais aussi plus largement politiques (sociaux et sécuritaires notamment) afin que leur durabilité soient assurées.
Le financement de la croissance de pays tiers, la lutte contre la pauvreté à l'extérieur du territoire national, le financement de biens publics mondiaux à l'extérieur du périmètre national directement concerné par la préservation de ces biens doivent pouvoir être justifiés par l'intérêt le plus direct possible qu'en retire la population du pays donneur, faute de cantonner ces financements dans un régime de maigreur congénitale qui en fait la dernière des priorités, celui de la charité internationale (ou pire encore d'être considérés comme des activités de technocrates internationaux coupés des populations et des réalités locales). Cette nécessité apparaît notamment lors des arbitrages budgétaires et plus encore lors des arbitrages en matière de stratégie nationale.
2. Convergence économique, lutte contre la pauvreté et cohérence des politiques
Il est d'usage lorsque l'on parle de cohérence des politiques de s'intéresser à la cohérence des politiques en faveur du développement et donc d'examiner si les politiques nationales autres que les politiques d'aide au développement restent amicales vis-à-vis des pays en voie développement et n'entrent pas en opposition avec les politiques d'aide au développement menées parallèlement en faveur des pays tiers. Reviennent ainsi fréquemment en discussion la politique agricole commune de l'UE et la cohérence ou l'incohérence des subventions versées aux agriculteurs européens avec la nécessaire ouverture des marchés européens aux produits d'exportation des pays en voie de développement, notamment africains, au regard de leur besoin de croissance. De même les politiques d'appui aux industries exportatrices d'armement sont fréquemment critiquées pour détourner les capacités d'importation des pays pauvres en ressources financières et qui en auraient davantage besoin pour lutter contre la pauvreté.
Cette cohérence sera d'autant mieux établie que le lien inverse sera établi et clairement démontré : la convergence économique des pays en développement provoque l'émergence de nouvelles concurrences pour les économies industrielles, elle se heurte aux règles et institutions de protection des producteurs (telles que la PAC déjà citée mais aussi les politiques de la pêche pour ne citer que deux des politiques les plus fréquemment évoquées) et aux normes mises en place pour protéger les consommateurs mais qui peuvent apparaitre comme des formes insidieuses de protectionnisme (normes de qualité, environnementales ou sociales).
Etablir l'avantage que retire le citoyen du pays industrialisé du soutien apporté aux pays en voie de développement est le moyen le plus sûr de sortir les politiques d'aide au développement de la précarité de la charité internationale.
3. Protection des BPM et cohérence des politiques
Etablir le lien, le plus direct et concret possible, entre le financement des biens publics mondiaux et les intérêts nationaux du pays bailleur de fonds permet de légitimer ce financement auprès de l'opinion publique et des décideurs administratifs et politiques, en particulier lorsque ce financement s'opère en dehors du territoire national.
C'est le moyen de légitimer le financement des institutions et fonds internationaux dédiés au traitement de ces BPM ; cette légitimation est encore plus nécessaire lorsque les institutions nationales s'engagent elles mêmes sur ce terrain.
4. Cohérences à court et long terme
Si la cohérence du financement des politiques globales avec les intérêts nationaux est évidente à long terme, elle reste à être démontrée à court terme, seul horizon qui vaille pour le politique et le citoyen (« à long terme nous serons tous morts »).
Il nous revient donc chaque fois que cela est possible d'établir l'avantage immédiat qu'un pays industrialisé retire du financement des politiques globales qu'il soutient. Citons en quelques uns : avantage économique pour les entreprises « nationales » qui bénéficient directement ou indirectement de nouveaux marchés à l'exportation, retombées géopolitiques positives, image du pays dans le monde, meilleure qualité des produits importés des pays tiers, mais aussi ralentissement des flux migratoires, protection des pandémies ou des retombées de conflits lointains en terme de sécurité, etc. Sans parler de l'avantage éthique bien que celui-ci soit généralement de peu de poids face à l'avantage économique immédiat lorsque l'arbitrage commande un choix (cf. la place qui demeure marginale du commerce équitable).
Le cas échéant il est aussi possible d'affirmer que l'avenir du monde se construit de plus en plus dans les pays émergents et qu'être présent dans ces pays est une manière d'assurer notre propre survie, en assurant ainsi la veille technologique et institutionnelle sur le monde qui s'y invente.
Date : April 28, 2009 10:19
The article "The end of ODA" invites comments on the goals, tools and ways to measure aid. The following comment responds to this invitation, leaving aside the issue of global public goods which probably represents a concept broader than that of aid.
Goals
Over time, aid appears essentially to have shifted goals back and forth between development and poverty reduction. In the Articles of Agreement of the World Bank, development appears, with reconstruction, on the first line of Article 1 (appended), as well as in the name of the Bank (International Bank for Reconstruction and Development). Poverty reduction is not mentioned as such though it can be broadly recognized on line 11 of Article 1: "raising standards of living and conditions of labour in the territories of members". In the late 1940s and 1950s, aid focused on development and was directed primarily towards countries friendly to the West, to meet the alleged challenge of the Soviet Union.
However, poverty reduction gradually became a subject of growing attention. In 1977, after the oil shock of 1973, the World Bank changed its strategy to meet more distinctly the needs of the poor. Closer to us, of the eight Millenium Development Goals (MDGs) agreed in 2000,
1. end poverty and hunger
2. achieve universal primary education
3. promote gender equality
4. reduce child mortality
5. improve maternal health
6. combat HIV/AIDS, malaria and other diseases
7. ensure environmental sustainability
8. develop a global partnership for development,
the first six are broadly directed at poverty reduction and basic services.
At the turn of millennium, poverty reduction attracted so much attention that development had to be re-invented with a new name, including a word for poverty. Thus was born the concept of "pro-poor growth". Experts had to demonstrate that poverty reduction, especially sustainable poverty reduction, required a pace and pattern of growth involving the entire population as well as checks on inequalities, not unlike policies of full employment in industrialized countries and the experience of Roosevelt's New Deal. Before becoming chief economist at the World Bank, François Bourguignon was instrumental in influencing research on the role of growth in poverty reduction. Of particular relevance was his work on the relationship between growth, inequalities and poverty reduction.
Development prevented
It can be argued that the reason why the goal of aid gradually shifted towards poverty reduction is that the Bretton Woods institutions did not receive the means required to achieve their purpose. In particular, it was the IMF which was to support "high levels of employment and real income", in other words growth (see appended Article 1 (ii) of the Articles of Agreement). As it turned out, however, it was prevented from doing so.
To achieve the required pace of world growth, contra-cyclical measures had been envisaged. Countries experiencing current account surpluses were to increase their expenditure allowing deficit countries to balance their payments without unreasonable sacrifices. Coordination between debtors and creditors featured high in the Clearing Union plan developed by Britain in 1941. The United States, however, unwilling to submit to international discipline or to transfer sovereignty to a multilateral institution, developed an alternative plan calling for adjustment only in deficit countries. Such was the authority of the United States that its plan was accepted at Bretton Woods without discussion, except on details.
The American plan for the IMF retained the purpose of pursuing world growth with "high levels of employment and income", consistent with the aims of Roosevelt's New Deal and of Keynes's General Theory. But the withdrawal of critical features in the plan to achieve this purpose obscured the whole prospect of development, for which the World Bank was created. In fact, without adequate growth, the World Bank was expected sooner or later to face repayment problems, as stagnant income would gradually impair the debt service capacity of developing countries.
Spouts of American expansionary policies, such as those resulting from wars (Korea and Vietnam), compensated the lack of coordinated international stimulus for some time and between 2001 and 2007, the latest spout, amplified by China's industrialization, produced remarkable world growth.
Nevertheless, over the longer term, insufficient growth and employment in industrial countries did cause the expected debt crisis to appear and the development institutions to turn to poverty reduction. Thus, aid failed to reach its development goal in large part because the IMF did not receive the authority to influence international payment balances, be they surpluses or deficits. There was a contradiction between the purpose and the means.
Tools and Measurement
The measurement of aid, for its part, raises the classical issue of the relationship between savings and growth. Because growth requires capital investment, the inference is that aid, by transferring savings to poor countries, adds to the stock of capital in those countries, thus fuelling growth and incomes, and reducing poverty.
This interpretation goes against the idea that investment is determined by earnings, not savings. It also goes against the experience of the recycled petro-dollars of the 1970s and 1980s: many a "white elephant" (unproductive investment) is the result of the attempt to transfer and invest global savings without concern for sagging global demand. Nevertheless, as growth is induced by investment and as savings are equal to investment (in national accounting, to state matters simply) it is not incorrect to infer that savings are needed for growth.
However, savings should not be expected to foster growth, which depends on investment driven by demand. The pretence that development requires official development aid (ODA) in the amount of 0.7% of the GDP of the donors is not only grounded in weak quantitative estimates, it can be misleading in its very logic, to the extent that it ignores the role of demand. No amount of aid or transfer of savings can achieve growth or sustained poverty reduction without a buoyant world economy. On its own, the amount of ODA has little to do with the pace of development.
High levels of employment, income and expenditure are what provide attractive opportunities for investment. Where these opportunities exist, aid tools can be diversified from grant funding. Aid can then be provided through loans, appropriately priced and "softened", minimizing the burden on the taxpayers in donor countries, enhancing ownership in developing countries and providing an end to aid dependence with the reimbursement of each loan.
However, the current ways of measuring aid do little to encourage more efficient tools. A proper measure of aid efficiency should basically consider three indicators:
1. the amount of budget resources required,
2. the leverage effect, or the ratio of funding for development over budget resources used, and
3. the amount of risk incurred.
The end of aid dependence
The inability of international payment arrangements to foster a buoyant world economy has caused leveraged development finance to lose ground, letting grant aid and a multitude of international charity funds take over. Yet aid deserves to be kept closer to its initial development objective, supported by appropriate global arrangements to foster world growth. What needs to be ended is not development aid, but what partner countries resent most : aid dependence.
To address this need, the challenge remains daunting. History reminds us that international arrangements reflect the interests of the powerful. The G20 still has to demonstrate that the energy, the strength and the influence of the emerging powers can bring fairness and efficiency into a new international order for sustainable economic development.
A. Rioust de Largentaye
Date : April 27, 2009 19:53
Hi,
I just came across an interesting discussion of the same paper on "Owen abroad's blog". Thought it would be useful to bring it into this discussion.
Chris
http://www.owen.org/blog/2272
Date : April 27, 2009 17:42
Words Matter: The End of ODA paper much discussed in Washington and at the DAC
Severino and Ray's paper is a hot topic among aid aficionados gathering in Washington this week from around the world for the spring meetings of the IMF and World Bank. Representatives of official European donors are asking us at the Center, and asking themselves: Should we be rethinking the fundamental objectives of ODA for a world that is increasingly interdependent? Is it about, as I've suggested elsewhere [1], "transformation" and modernization of underdeveloped societies, or about "solidarity" with the world's poor, or about global challenges that are putting all of us, rich and poor, in the same boat ? Or all three? And in what measure of each from the point of view of taxpayers and legislators in donor countries?
It is the first paper in a series we have started at the Center for Global Development [2] on new thinking and new ideas in the aid community - meant to provoke some hard thinking about aid and the aid system. The paper was written before the Lehman Brothers collapse that marked the start of the current global financial crisis. But the crisis has heightened interest in the issues it raises - about aid and about the financing of global public goods. It came at the right time.
Words do matter. Severino and Ray suggest retitling ODA as Global Policy Finance. That seems to have already provoked fresh thinking - a good thing.
Nancy Birdsall
President
[1] http://www.cgdev.org/content/opinion/detail/1421437/
[2] http://www.cgdev.org/
Date : April 15, 2009 15:41
Ci-joint une contribution questionnant brièvement quelques-unes des idées présentées dans cet article.
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Partant du constat que ce que l'on entend habituellement par « Aide Publique au Développement » (APD) a subi de profondes mutations au cours des dernières décennies, cet article s'efforce de démontrer que le cadre conceptuel et les instruments de mesure de cette politique publique sont désormais inadaptés, tout en plaidant pour une nouvelle approche. Il propose ainsi de réinventer le concept d'APD (ou plus exactement, de le remplacer par le concept de "financement des politiques mondiales") afin de mieux répondre aux enjeux du monde actuel. Toutefois, certains postulats à la base de l'argumentaire et certaines propositions qui en découlent, méritent discussion :
1 - sur la "révolution des objectifs" :
Les transformations évoquées de l'ordre mondial au cours des 10 dernières années (terrorisme et conflits, crise alimentaire, changement climatique, crise financière, etc.) ont certes conduit à un élargissement considérable du champ d'intervention des politiques publiques d'aide au développement (lutte contre la pauvreté et les inégalités, mais également croissance et préservation des biens publics mondiaux). En raisonnant par l'absurde, on pourrait néanmoins se poser la question suivante : ces grands enjeux mondiaux ont-ils bien vocation à être « englobés » dans une seule et même politique publique ? Une des critiques souvent adressée à l'APD (et reprise dans l'article) étant qu'elle est souvent un peu trop "fourre-tout", cet élargissement de son champ d'intervention pourrait ainsi, paradoxalement, contribuer à la vider davantage de son sens.
Si les objectifs de lutte contre la pauvreté et de préservation des biens publics mondiaux (BPM) relèvent évidemment d'une logique d'intérêt général, l'objectif de soutien à la croissance doit, pour pouvoir être légitime dans le cadre d'une politique d'aide au développement, être poursuivi de manière extrêmement sélective en ciblant i) les pays souffrant effectivement d'un déficit de croissance ; ii) les opérations susceptibles d'avoir un véritable impact en matière de lutte contre la pauvreté (certains pays connaissent une croissance forte sans effet sur le niveau de vie de la majorité de la population) et iii) dont l'impact sur l'environnement est minimal (selon les experts climatiques, la convergence de niveaux de vie entre pays en développement et pays développés nous conduirait très rapidement au pire des scénarii en matière de réchauffement).
Enfin, rappelons que les OMD, adoptés en 2000 et qui forment jusqu'à aujourd'hui le cadre de référence - certes, contestable et contesté - de la communauté internationale en matière d'APD, ne sont pas exclusivement centrés sur la lutte contre la pauvreté - même s'ils le sont majoritairement - mais intègrent également des objectifs en matière d'environnement (objecfif n°7) et de croissance (objectif n°8). Ils permettent donc bien de « capturer » les différentes catégories d'objectifs précités, même si leur poids respectif pourrait être révisé afin de mieux refléter les enjeux auxquels l'homme du 21ème siècle est confronté.
2 - sur la "révolution des acteurs" :
L'hypothèse selon laquelle les entreprises privées seraient devenues productrices - ou contributrices - des politiques publiques est une hypothèse forte : l'objectif premier d'une entreprise, quelle qu'elle soit, reste la réalisation d'un profit.
Certes, dans certaines circonstances, cet objectif peut contribuer à l'intérêt général. Par ailleurs, certaines entreprises sont investies dans des actions pouvant contribuer à l'intérêt général, dont certaines bénéficient aux pays en développement : mécénat culturel, fondations d'entreprises, politiques RSE, etc. Encore faut-il pouvoir évaluer dans quelle mesure ces entreprises tiennent bien leurs engagements (ce que s'efforcent de faire de plus en plus, certaines ONG et agences de notation). Mais espérer que les entreprises s'investissent sur une base volontaire, pour des questions d'image (des études montrent par exemple que l'affaire Nike sur le travail des enfants en Asie n'a eu aucun effet sur les ventes de chaussure de la marque) dans la production de politiques publiques dont certaines vont à l'encontre de leurs intérêts semble peu réaliste et potentiellement déresponsabilisant pour les pouvoirs publics. A l'inverse, ceux-ci peuvent - et doivent - créer les conditions (réglementaires, fiscales, etc.) d'un investissement accru du secteur privé dans le financement et la mise en oeuvre de politiques publiques.
Soulignons également qu'il existe un risque réel d' « effet d'aubaine » lié à l'utilisation du secteur privé comme vecteur de politiques publiques dans les pays en développement, certaines entreprises ayant très bien perçu l'intérêt qu'elles peuvent tirer d'un positionnement sur des thématiques « vendeuses » vis-à-vis des bailleurs de fonds internationaux (ex. climat, RSE, etc.), et sur lesquelles il est parfois difficile de mesurer la réalité des engagements pris et des résultats obtenus. C'est pourquoi l'utilisation du secteur privé comme vecteur de politiques publiques doit être associé à la mise en place de mécanismes de contrôle très contraignants permettant de garantir le bon usage des financements consentis.
La révolution des acteurs concerne également les ONG et les fondations : toutefois, celles-ci doivent être placées sur deux plans bien distincts. Les ONG sont présentes dans le champ de l'aide au développement et de la solidarité internationale depuis plusieurs décennies. Elles y ont développé une expérience, une expertise et une légitimité reconnues, fondées le plus souvent sur une présence forte sur le terrain et des compétences techniques avérées. Leur action est portée par des valeurs et des idées tout autant que par des actions, ce qui justifierait, au passage, qu'elles soient plus étroitement associées à la production des politiques publiques d'APD. Inversement, les fondations d'entreprises sont des acteurs récents dans le champ de l'APD, disposant certes de moyens financiers considérables, mais dont l'expérience et les capacités à mettre en oeuvre sont encore en construction. Par ailleurs, leur proximité avec le monde des affaires soulève la question de leur indépendance dans la promotion de politiques d'intérêt général (cf. supra).
Enfin, comment ne pas parler, dans cette révolution des acteurs, des Etats bénéficiaires de l'aide, étonnamment peu mentionnés dans l'article, alors même que la Déclaration de Paris de 2005 souligne la nécessité de renforcer leur rôle dans la formulation et la mise en oeuvre des politiques publiques de développement (l'APD devant dès lors contribuer à renforcer les capacités de ces Etats plutôt que de se substituer à eux). Or c'est bien autour des politiques publiques formulées par ces Etats que devraient se fédérer l'aide en provenance des pays développés, mais également, les initiatives d'intérêt général du secteur privé ou celles des ONG et fondations.
3 - sur la « révolution des instruments » :
Si la diversification des instruments par lesquels transitent les flux financiers du « nord » vers le « sud » est incontestable, la question se pose néanmoins de savoir si ces nouveaux instruments sont utilisés dans le cadre d'opérations relevant effectivement de politiques publiques de développement. La réponse à cette question semble a priori évidente s'agissant de subventions et de prêts souverains, mais elle l'est beaucoup moins dans le domaine des financements non souverains.
Dans le cas de financements non souverains concessionnels, la concessionnalité et les conditions qui lui sont associées visent à encourager l'engagement des entreprises bénéficiaires dans la poursuite d'objectifs de développement cohérents avec les politiques publiques du pays. S'agissant des instruments non concessionnels (prêts à conditions de marché, garanties, participations en fonds propres, etc.), aucun levier ne permet de garantir que les financements consentis contribueront effectivement à des objectifs de développement ou de politique publique (même si dans certaines circonstances, cette convergence est possible). Considérer que ces instruments non concessionnels dans leur ensemble contribuent au financement des politiques publiques de développement est donc largement abusif et pourrait contribuer à surestimer considérablement les flux financiers affectés à ces politiques publiques dans la réalité. Enfin, s'engager dans cette direction ouvre la porte à des questions de frontières très sensibles : ainsi, un prêt consenti par une banque commerciale située dans un pays développé à une entreprise située dans un pays en développement doit-il être considéré comme contribuant au financement du développement ? Si la réponse est non, comment justifier que le même prêt consenti par un bailleur de fonds puisse, lui, relever de cette politique ?
4 - sur la nécessité d'un nouveau concept en remplacement du concept d'APD :
La mesure actuelle de l'APD doit effectivement être critiquée, notamment car elle intègre un certain nombre de flux ne bénéficiant pas directement aux pays en développement. Toutefois rappelons que ce biais résulte directement de l'incapacité des pays donateurs à atteindre la cible des 0,7% du PIB à horizon 2015, qui les conduit à vouloir inclure dans le calcul d'APD un certain nombre de flux ne relevant pas directement de cette politique publique.
Pour autant, le fait de se doter d'objectifs-cibles en termes de volumes d'aide reste nécessaire afin de pérenniser l'effort d'aide des pays donateurs, tout particulièrement en cette période de crise durant laquelle la contrainte budgétaire de ces pays va se resserrer fortement. Reste à savoir ce que l'on entend par « aide ».
Le concept proposé de « financement des politiques mondiales » (Global Policy Finance) engloberait sous une même enseigne l'ensemble des financements, quelle que soit leur nature (souverains / non souverains, concessionnels / non concessionnels) contribuant soit à la croissance des pays en développement, soit à l'amélioration de l'accès de leurs populations aux services de base, soit à la préservation des BPM.
Ce concept, séduisant sur le plan théorique, présente certaines faiblesses sur le plan pratique. En particulier, la vocation quasi-universelle d'une telle politique publique risquerait :
i) de diluer son identité : mise en oeuvre par une multitude d'acteurs, au travers d'une multitude d'instruments, et sur un champ thématique extrêmement vaste (la liste des actions pouvant contribuer directement ou indirectement à la croissance, à la lutte contre la pauvreté ou à la préservation des biens publics mondiaux, est quasi infinie), cette politique publique aurait des contours probablement très difficiles à appréhender pour le grand public ; or la nécessité d'une meilleure communication vis-à-vis de ce public, évoquée à juste titre dans l'article, passe aussi par une identité renforcée ;
ii) de rendre très délicate sa mise en oeuvre, en particulier pour les bailleurs de fonds bilatéraux disposant de ressources limitées ; sauf à considérer que cette mise en oeuvre relève d'une multitude d'acteurs (bailleurs de fonds, ONG, secteur privé, etc.), ce qui pose alors la question de la coordination de ces acteurs ;
iii) de complexifier encore davantage la mesure des résultats de développement et impacts résultant de cette politique. Or, comme indiqué dans l'article, cette capacité à mesurer les résultats est essentielle pour asseoir la légitimité de l'aide vis-à-vis des opinions publiques du « nord » et du « sud ».
5 - sur les suites à donner :
La proposition d'un maintien de l'objectif-cible de 0,7% du PIB centré uniquement sur la lutte contre la pauvreté semble peu réaliste, les pays donateurs peinant déjà à l'atteindre aujourd'hui en incluant dans leurs calculs des financements relevant d'un champ thématique beaucoup plus large. Inversement, on pourrait envisager de ramener cette cible à un niveau « réaliste » (autrement dit, accessible) tout en réduisant significativement le champ des actions pouvant entrer dans son calcul.
La proposition d'une ouverture du CAD de l'OCDE aux pays en développement mais également, à d'autres acteurs des politiques publiques de développement (ONG, fondations, entreprises) apparait certes souhaitable mais soulève immédiatement la question de la gouvernance de cette organisation, déjà très complexe et lourde à l'heure actuelle, encore plus dans l'hypothèse d'un élargissement des thématiques entrant dans son périmètre. Inversement, le « recentrage » du CAD sur un périmètre restreint de thématiques liées, par exemple, à l'objectif de lutte contre la pauvreté (et donc, sur un périmètre restreint de pays pour lesquels cette problématiques est pertinente), permettrait d'envisager plus sereinement son ouverture à d'autres catégories d'acteurs.
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Pour conclure, cet article met bien en évidence les multiples transformations de l'aide au développement au cours des dernières décennies, qui la rendent plus complexe à appréhender et à mettre en oeuvre. Mais plutôt que d'acter cette complexité par une intégration accrue des objectifs, acteurs et instruments de l'aide, le rôle d'une politique publique n'est-il pas, au contraire, de s'efforcer de la simplifier afin de la rendre plus pertinente, plus transparente et plus efficace ?
Une alternative pourrait être de formuler non pas « une » mais « des » politiques publiques d'aide (ou de financement du développement) différenciées par grand objectif, chaque objectif correspondant lui-même à une catégorie de pays bénéficiaire, par exemple : lutte contre la pauvreté et soutien à la croissance dans les pays les plus pauvres (PMA), préservation de l'environnement et des BPM dans les pays émergents à forte croissance, etc., tout en délimitant des frontières précises pour chacun de ces objectifs. Partant de ces couples objectif/pays, il s'agirait ensuite de définir la politique la mieux adaptée, ainsi que les acteurs et instruments les plus pertinents pour sa mise en oeuvre.
Enfin gardons en tête une chose : qu'il s'agisse de politiques d'aide au développement ou de financement du développement, celles-ci doivent être cohérentes avec les objectifs formulés par les pays bénéficiaires dans le cadre de leurs propres politiques publiques. Refondre le concept d'APD, c'est d'abord commencer par associer les pays en développement à cette réflexion.
Date : April 14, 2009 14:36
Me parece interesante la sintésis expuesta,hoy las Politicas de Desarrollo Mundial deben establecer una perfecta sincronización,eso sin antes olvidar de generar un liderazgo sinérgico de las Instituciones.
Dado que el costo de las involuciones en materia de Desarrollo son altamente costosas y perjuciales,dado que excluyen y postergan a muchas naciones de aspirar a un mayor bienestar.
Date : April 8, 2009 10:16
Very nice summary of ODA developments. We have just posted it on the Open Budget Blog.
Thanks
Albert
www.internationalbudget.wordpress.com
Date : April 2, 2009 04:53
Dears ,
After the PCI corrouption in Japan ODA .Now Vietnam will design the new way to manage the ODA better .
As my experience : any support should be focus on human development side .
After the support , the people can do it half of work . The secrect left very few only in consultation process .
This will be more effectiveness and big benefit .
Many people like ODA .But if ODA bad maneged , we can lost all working team and relationship with people in Donor's country .
I my self, worry when we consider receve or not receive ?
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