Hace algún tiempo me reuní con los responsables de varias ONGs agrupadas en una plataforma “Deuda y Desarrollo”. La calidad de nuestros intercambios de puntos de vista me dio la idea de proseguir aquí, con ustedes, nuestras reflexiones sobre el tema de la deuda.

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El precio del petróleo ha bajado en las últimas semanas, después de alcanzar un récord a mediados del verano, aunque sigue estando mucho más alto que al comienzo de la década. Con estos precios tan elevados del petróleo y del carbón, hay un incentivo mayor para usar menos combustibles fósiles. Las energías alternativas se han vuelto financieramente más atractivas. Estos desarrollos pueden acarrear reducciones de las emisiones de gases de efecto invernadero y contribuir a mitigar el cambio climático, no obstante todo puede desaparecer si el precio del petróleo baja considerablemente. Tenemos pues que aprovechar la oportunidad de los altos precios del petróleo y del carbón para afianzar los efectos de este incentivo sobre la mitigación del cambio climático. Esto se puede alcanzar si se introduce una base armonizada internacionalmente del costo al usuario de emitir carbono por el uso del petróleo y del carbón. Para implementarla, un grupo de países participantes puede aplicar un impuesto variable al carbono, impuesto que comenzaría a cobrarse cuando y si el precio del petróleo y del carbón baja más allá del límite preestablecido. No se aplicaría ningún costo adicional sobre nadie por encima de los que ya se pagan en la actualidad. Esto guiaría a los consumidores y a los inversores en su conducta y en su asignación de recursos hacia actividades que emitan menos gases de efecto invernadero.

Trataré de ampliar esta idea. Primero se explicará porqué las políticas para reducir las emisiones pueden resultar en un aumento del costo de emitirlas, y porqué es esto eficiente y deseable desde el punto de vista económico y medioambiental. Segundo, se discute el reciente aumento en el precio del petróleo a la luz de los impactos que se estiman que puedan tener las políticas de mitigación del cambio climático sobre el precio del petróleo. En tercer lugar se detalla y justifica la propuesta de una tarifa base aplicada al costo del usuario por emitir carbono al usar petróleo, de $90 el barril, y se concluye con una serie de preguntas y consideraciones que ameritan mayor discusión y reflexión.

Con políticas de mitigación efectivas, es muy probable – y así debería ser – que las emisiones de gas de efecto invernadero se vean encarecidas

Una de las prioridades de las Naciones Unidas, como lo menciona a menudo el Secretario General Ban Ki-moon, es ayudar al mundo a hacer frente al cambio climático de manera eficiente y equitativa. A principios de este año en Bali, y a fines de agosto en Accra, las partes en la Convención Marco sobre el Cambio Climático de la ONU (UNFCC) avanzaron las negociaciones hacia un acuerdo fortalecido y eficaz sobre el cambio climático. Muchos de los detalles están siendo negociados, pero las partes en la UNFCC reconocieron en Bali que será necesario hacer recortes importantes en las emisiones globales de gases de efecto invernadero para poder estabilizar nuestro clima.

Hay varios modos de imponer una reducción de emisiones: en el ámbito nacional, las políticas de obligación y control (estándares tecnológicos, cuotas y otras limitaciones de cantidades) son comúnmente utilizadas para controlar la polución. Los instrumentos basados en los mercados, que se apoyan en permisos intercambiables o en impuestos, son también utilizados aunque en menor grado. Sin embargo, en el contexto de la mitigación del cambio climático, el debate sobre políticas se ha centrado sobre todo en los instrumentos basados en los mercados. En última instancia, la política de mitigación del cambio climático cubrirá probablemente una serie de medidas, pero cualquier resultado eficaz tendrá que producir menos emisiones de gases de efecto invernadero y más caras.

También es de desear que haya un aumento en el costo de emisión. Actualmente las actividades que resultan en emisiones de gases de efecto invernadero se llevan a cabo sin tomar en consideración la destrucción derivada de la habilidad de nuestro planeta de absorber estos gases. A medida que se elimina esa capacidad, la concentración de gases de efecto invernadero en la atmósfera aumenta y el clima de nuestro planeta cambia. Estamos imponiendo los costos del cambio climático a las generaciones actuales y futuras, pero todavía nadie los está pagando.

Desde un punto de vista normativo, estos costos sociales por emitir gases de efecto invernadero tienen que ser añadidos a los costos actuales de las actividades económicas que dan origen a esas emisiones. Por lo tanto, hay un acuerdo amplio en la comunidad de políticas que está discutiendo sobre el cambio climático, que el “carbono” y los gases que atrapan el calor equivalentes al carbono tendrían que tener un “precio” que los que los emiten tienen que pagar para que la totalidad del costo social sea tomado en cuenta cabalmente en las diferentes actividades económicas que generan emisiones. Cuando conducimos nuestros coches o usamos el aire acondicionado, el precio que pagamos por la gasolina o la electricidad tendría que reflejar el costo de nuestras emisiones.

Si se le pone un precio al carbono se asegurará que la estructura de los incentivos para las diferentes actividades económicas reflejen el daño que estamos haciendo al planeta cuando emitimos gases de efecto invernadero, lo que hará que las inversiones tengan que adoptar y desarrollar fuentes de energía alternativas sin carbono que sean más convenientes. Cuando cambiamos a la energía eólica o solar, lo que pagamos por comparación a la energía de carburantes fósiles tiene que reflejar el hecho que estas nuevas fuentes de energía alternativa ayudarán a reducir el ritmo del calentamiento global.

En especial, el costo de usar petróleo y otros combustibles fósiles – cuyo uso es responsable de cerca del 65 por ciento del total de las emisiones de gases de efecto invernadero – quizá aumente si existen políticas sólidas de mitigación del tipo que se están discutiendo. Dado que las economías actuales dependen en gran medida del petróleo, el carbón y el gas natural para los transportes y la producción de energía (electricidad, calor), el impacto sobre un posible aumento del costo por usar combustibles fósiles debido a medidas tomadas para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero ha sido una fuente de preocupación política y económica.

Sin embargo, el mundo tiene una oportunidad sin precedentes de apaciguar esas inquietudes. El precio del petróleo y del carbón ha aumentado drásticamente desde el año 2000. El precio promedio del barril de petróleo en el 2000 era de unos $35, mientras que en la primera mitad de 2008 alcanzó los $125 (a precios actuales). Últimamente ha descendido un poco y se ha situado alrededor de los $100 (lo que sigue siendo, en términos reales, dos veces y media a tres más alto que en el 2000). Del mismo modo, el precio de la tonelada métrica de carbón pasó de un promedio de $34 en el 2000 a $118 en la primera mitad de 2008 (también a precios actuales). El mundo está pagando hoy por el petróleo y por el carbón mucho más de lo que hubiese pagado incluso si las políticas más ambiciosas en materia de cambio climático hubiesen sido adoptadas.

El aumento en el precio del petróleo y del carbón está siendo un incentivo para alcanzar la reducción en las emisiones que la política relativa al cambio climático quiere alcanzar. Las personas y las empresas se están ajustando a la nueva realidad de los altos precios de los combustibles reduciendo la demanda, excepto en los casos en que los subsidios impiden que los precios domésticos cambien de acuerdo a los precios internacionales. Las fuentes alternativas de energía se están volviendo económicamente más atractivas. Es claro que el aumento en los precios ha sido difícil para muchos países importadores de petróleo, pero hay que recordar que, como se ha dicho, unas políticas eficaces de mitigación para reducir las emisiones con toda seguridad llevarán a un aumento del costo por usar petróleo, situación a la que esos países y la economía mundial se están sólo acostumbrando.

Por lo tanto, existe en la actualidad una oportunidad única de atacar el cambio climático. Hasta ahora no hemos logrado ser lo suficientemente ambiciosos, quizá por la preocupación que causan los aumentos potenciales en el costo del uso del petróleo y del carbón, pero podemos invertir esta tendencia. Podemos usar el aumento del precio del petróleo y de otros combustibles fósiles como una oportunidad para impulsar la política de mitigación del cambio climático. Podemos hacerlo de modo que fije los incentivos para cambiar la conducta e invertir en nuevas tecnologías sin carbono, sin por ello aumentar el costo para nadie más allá de lo que ya estamos pagando.

¿Cuánto tienen que costar las emisiones de gases de efecto invernadero? ¿Cómo se compara con el reciente aumento en el precio del petróleo?

El “precio” óptimo estimado del carbono (es decir, el precio que incluye el costo social marginal asociado con el daño que causa el cambio climático) cubre una amplia gama. En parte refleja la incertidumbre subyacente sobre el alcance y los plazos de los resultados catastróficos a largo plazo que causará el cambio climático. También depende de las suposiciones relativas al crecimiento económico a largo plazo, los progresos técnicos, la medida en la que se valora más el bienestar actual que el del futuro lejano (preferencia de tiempo) y la incidencia geográfica y sobre los diferentes sectores.

Una política verdaderamente ambiciosa de mitigación del cambio climático que se ajuste a las metas de mitigación a largo plazo de la UE y del G8 se ha estimado que requeriría un precio del carbono de entre $150 y $350 por tonelada (a precios de 2008) para el comienzo de la próxima década. Hay que dividir por 3,7 si se habla de dióxido de carbono en vez de carbono. La eficiencia exigiría tener un “precio” mundial para todo el carbono, pero el valor líquido y la viabilidad política requerirán un enfoque diferenciado. Este “precio” irá aumentando lentamente con el paso del tiempo.

Un “precio” explícito del carbono se sumaría al precio actual del petróleo. La quema de un barril de petróleo produce una emisión de un 0,12 de tonelada de carbono, así que si el “precio” del carbono en el entorno de lo que se estima para alcanzar reducciones significativas se adoptase en los primeros años de la década, se sumaría al precio del carbono implícito en el precio del crudo de ese momento.

Como se ha visto, el pecio del crudo y del carbón se disparó desde el año 2000, aumentando más de tres veces en términos reales. Este aumento, por lo tanto, en el precio del petróleo hasta los $120 tiene un efecto similar al del “precio” del carbono de cerca de $700 por tonelada en el año 2000, cuando el precio del petróleo estaba en $35 el barril (siempre a precios de 2008). Si el crudo y sus substitutos fueran la única causa del calentamiento global, el aumento en el precio del petróleo de los últimos años podrían resolver la mayor parte del problema del precio del carbono durante la próxima década por lo menos, suponiendo que los precios se mantengan en los niveles alcanzados en la primera mitad de 2008.

Hay, por supuesto, otras causas del calentamiento global como por ejemplo el metano que emite la agricultura y los cambios en emisiones netas debidas a la deforestación. Un precio elevado del petróleo y del carbón no sólo no es tan eficiente para solucionar el problema del carbono como un precio directo del carbono; lo que es muy importante es que no hay garantías de que las alternativas a los combustibles fósiles que se buscarán no contribuyan también a las emisiones, por ejemplo, el impacto de los biocarburantes en las emisiones de gases de efecto invernadero está siendo estudiado en la actualidad. La captación del carbono y la tecnología de almacenamiento de las plantas energéticas alimentadas con carbón no se sentirán alentadas sólo por el precio alto del carbón: lo que importa en ese contexto es el precio real del carbono mismo. Sin embargo, es claro que el barril de crudo a más o menos $120 con un precio equivalente del carbón y de otros substitutos incluyendo el gas natural, tendrían un efecto a largo plazo sobre las emisiones de carbono en muchos sectores equivalente a un impuesto muy alto sobre el carbono aplicado al precio de $35 el barril de petróleo de hace algunos años. Esto ayudaría a llevar a la economía mundial a un camino de crecimiento bajo en carbono mucho más sostenible.

Cómo aprovechar el precio del petróleo: comprometiéndose a fijar los incentivos para mitigar las emisiones de gases de efecto invernadero por medio de la adopción de una tarifa base aplicada al costo del usuario por el uso del petróleo

El nivel actual del precio del petróleo ofrece a la economía mundial una oportunidad sin precedentes de atacar el cambio climático. El precio del petróleo ha disminuido considerablemente desde el récord alcanzado en julio de este año, pero sigue siendo tres veces más alto – en términos reales – del precio en el 2000. Así que los precios de la energía primaria siguen siendo elevados hoy, lo que significa que podríamos fijar un incentivo substancial del precio del carbono sin aumentar de hecho el costo para nadie más allá de lo que ya están pagando (excepto en los países donde hay enormes subsidios en la energía).

Podríamos fijar este incentivo en el precio simplemente haciendo un compromiso creíble y, por lo tanto, vinculante para introducir una base armonizada internacionalmente del costo del usuario por el uso de carbono. Esta base puede ser apoyada por un impuesto variable al carbono que sea adoptado por los países participantes. Estos impuestos se comenzarían a aplicar si y cuando el precio del petróleo baje de los $90 el barril por ejemplo, y se aplicarían entonces también al carbón.

¿Porqué $90 el barril? Un precio de $90 ya representa un aumento en el costo de alrededor de $450 por tonelada de carbono comparado con el año 2000, que es un “precio” implícito del carbono más alto que el estimado por muchos modelos ambiciosos de mitigación. El precio del petróleo a $90 en el cual comenzarían a aplicarse las medidas refleja una evaluación personal de viabilidad política.

Inicialmente no participarían todos los países, y poner una tarifa base para el costo del carbono a un nivel alto reduciría el ritmo en el que tendría que ser aumentado más tarde. Nótese que no se necesitará un impuesto a menos que el precio del crudo caiga por debajo de los $90. El impuesto será variable de modo de poner una tarifa base al costo del usuario “como si” el costo del petróleo se mantuviese siempre en $90 el barril. El impuesto al carbono iría aumentando entonces lentamente con el paso del tiempo independientemente del precio del petróleo. El promedio de ese aumento sería actualizado cada cinco años en una pequeña cantidad, según la nueva información sobre la tecnología y otros factores. En más o menos una década tendríamos un impuesto “incondicional” al carbono, que es la meta a largo plazo.

Este compromiso político permitiría igualmente una disminución a corto plazo del costo del petróleo y una ayuda para los consumidores y las industrias, pero “fijaría” un costo del carbono que alentaría la reducción en su uso y alentaría aún más las nuevas tecnologías “limpias” como la solar, la eólica y los biocarburantes verdaderamente respetuosos del medio ambiente derivados, por ejemplo de las lignocelulosas, así como la captación del carbono y las tecnologías de almacenamiento. Independientemente de lo que pase con el precio del petróleo, una tarifa de base que aumente constantemente, o más correctamente un costo al usuario sobre el que los inversores puedan basarse y que los consumidores sepan que es permanente, sería un instrumento poderosísimo para ayudar a guiar la economía mundial por un camino de crecimiento sostenible.

Un tópico particularmente importante e interesante para estudios futuros está relacionado con las consecuencias internacionales de la distribución del tipo de política que se propone aquí. Es necesario notar que el hecho de que no todos los países participen inmediatamente no plantea un problema político o comercial importante, ya que el impuesto variable inicial sobre el carbono sería muy reducido. Aumentaría con el tiempo, pero con el tiempo una participación más amplia sería políticamente más viable. Un punto muy importante es que no daría paso al tipo de flujo económico substancial del sector privado hacia los países en desarrollo que se han esperado en el contexto de los programas internacionales de intercambio. Pero hay que comprender que unos precios muy elevados de los combustibles fósiles, de persistir, se convertirán en tarifas que harán que las cuotas no tengan valor y que, por lo tanto, menoscabarán el potencial de esos flujos de recursos: el “impuesto” no será un problema si los precios de la energía son muy altos. Con el paso del tiempo, lo recabado del impuesto creciente sobre el carbono puede ser usado en el desarrollo.

Habría que poner a punto muchos detalles, por supuesto; cómo sería posible extender esta tarifa base aplicada al costo del usuario a otras fuentes de carbono; qué pueden hacer los países con las posibles ganancias; cuántos países podrían participar y cuándo; cómo tratar las diferencias existentes con los impuestos a la gasolina; cómo funcionaría mejor el sistema junto con otros programas sectoriales de intercambio. Habría que afinar los números.

Los precios elevados de la energía primaria de hoy son una oportunidad sin precedentes para introducir la señal de incentivos a los precios durables, lo que revolucionaría la naturaleza de nuestro crecimiento y se haría sin pagar los costos políticos prohibitivos a corto plazo, internos e internacionales, que impedían estas medidas en el pasado. Es una oportunidad que no podemos dejar pasar.

El hecho de que en la reciente Reunión Ministerial de la OMC no se lograra el objetivo de acordar modalidades para las negociaciones agrícolas y sobre el AMNA es un revés para la Ronda de Doha. La ruptura de las negociaciones de julio, el último de una serie de intentos fallidos, ha generado temores por la suerte de toda la Ronda. En un reciente editorial del Financial Times incluso se acuñó la desafortunada pero ingeniosa frase “muerto como Doha ¿Significa realmente el fin de la Ronda este último fracaso? No me parece. La Ronda de Doha, y la amplia gama de cuestiones que abarca son demasiado importantes como para ser dejadas de lado. La Ronda sigue siendo el mejor medio para encontrar un nuevo equilibrio en el sistema multilateral de comercio y corregir las prolongadas distorsiones, como las subvenciones agrícolas de los países desarrollados. La finalización de la Ronda es fundamental para proporcionar a las exportaciones de los países en desarrollo un acceso a los mercados mayor y seguro, y para crear las condiciones necesarias para promover el desarrollo, reducir la pobreza y lograr los ODM. Por consiguiente, deberíamos esperar que los miembros de la OMC vuelvan pronto a la mesa de negociaciones. De hecho, la Conferencia Ministerial ha logrado una importante convergencia en muchas cuestiones, lo que no es despreciable, y contribuirá a acelerar el desarrollo de las negociaciones futuras. Sin embargo, desde una perspectiva realista, este último revés significa inevitablemente un retraso en la conclusión de la Ronda, y ofrece un tiempo muy necesario para la reflexión. En cualquier caso, aunque hubiera habido un acuerdo únicamente sobre las modalidades, esto no habría supuesto la conclusión de la Ronda.
Entonces ¿cuáles deberían ser nuestras prioridades?

Si bien debemos confiar en el éxito de los actuales esfuerzos para reiniciar las negociaciones, si esto no sucede, aún puede ser posible intentar lograr algunos de los resultados en materia de desarrollo sobre los que se llegó a cierto grado de consenso en julio. Entre estos figuran por ejemplo, el acceso a los mercados libre de derechos y de contingentes para los PMA, la dimensión de desarrollo de la cuestión del algodón, la Iniciativa de Ayuda para el Comercio, el Marco Integrado mejorado y el apoyo al fomento de la capacidad productiva de los países en desarrollo. Los avances en estos ámbitos también contribuirían a establecer la confianza necesaria para concluir las negociaciones lo antes posible. No obstante, esos resultados iniciales no pueden ser un sustituto de la cabal conclusión de la Ronda de Doha con un importante componente de desarrollo. En segundo lugar, el fracaso también podría tener consecuencias negativas para el sistema multilateral de comercio y la OMC en general. Después de todo, la OMC se creó como un foro de negociación permanente. Un prolongado estancamiento de las negociaciones de la Ronda de Doha podría desviar la atención hacia otras negociaciones a nivel regional o bilateral. Por supuesto, la OMC seguirá siendo el principal pilar del sistema multilateral de comercio se concluya o no la Ronda. En la actualidad, la OMC supervisa y administra un importante cuerpo de normas comerciales. También presta servicios al mecanismo de solución de diferencias, cuyo trabajo forzosamente aumentará con la ralentización de las negociaciones. Por lo tanto, no cabe cuestionar la relevancia y trascendencia global de la OMC. El fracaso de julio también da la oportunidad de debatir si el actual funcionamiento de la OMC ofrece el mejor modo posible de llevar a cabo las negociaciones tras Doha. Se ha sostenido que los problemas de la Ronda de Doha resultan esencialmente de la creciente dificultad de llegar a un consenso frente al incesante aumento del número de cuestiones y participantes. En ese contexto, la forma de las negociaciones, que abarcan múltiples cuestiones que desembocan en un “todo único”, puede no ser la óptima en el futuro. Algunas modificaciones institucionales u operativas pueden hacer que el proceso sea más propicio al logro de resultados, por ejemplo, una mayor disposición a adoptar una “geometría variable” y perspectivas plurilaterales, y una mayor flexibilidad de los procesos de adopción de decisiones de la OMC. Resulta interesante que estas sugerencias se contaran entre las propuestas de un informe del Consejo Consultivo presidido por Peter Sutherland, que encargué cuando ocupaba el cargo de Director General de la OMC. Quizás sea conveniente volver a examinar las propuestas del informe -titulado “El futuro de la OMC: una respuesta a los desafíos institucionales del último milenio”- a la luz de los recientes acontecimientos.Por último, pienso que no debemos olvidar que la Ronda de Doha fue explícitamente denominada “Ronda para el Desarrollo”. Si la atención se desviara ahora a otros foros de negociaciones a nivel regional y bilateral, habría que tener presente que la dimensión de desarrollo debe seguir estando en el primer plano del programa. Los acuerdos regionales y bilaterales también deberían incluir un amplio componente de desarrollo.